Kotak suara rusak dan politikus tegak
Oleh: Ruhermansyah, S.H., C.Med*)
Pendahuluan
Wacana pengembalian pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota (Pilkada) melalui Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kembali mengemuka di ruang publik. Isu ini kerap diajukan dengan dalih efisiensi anggaran, pengurangan konflik politik, serta evaluasi atas praktik pilkada langsung yang dinilai mahal dan melelahkan. Namun, persoalan mendasarnya bukan
semata soal efisiensi, melainkan apakah kebijakan tersebut tepat secara konstitusional dan sehat bagi demokrasi lokal di Indonesia.
Dari perspektif hukum tata negara, perlu ditegaskan bahwa Pasal 18 ayat (4) Undang-Undang Dasar Negara Republik Indonesia Tahun 1945 tidak secara eksplisit memerintahkan pemilihan kepala daerah dilakukan secara langsung oleh rakyat. Konstitusi hanya menyatakan bahwa gubernur, bupati, dan wali kota “dipilih secara demokratis”. Formulasi ini bersifat terbuka dan memberikan ruang tafsir kepada pembentuk undang-undang.
Mahkamah Konstitusi telah memberikan penegasan yang konsisten mengenai hal tersebut. Dalam Putusan MK Nomor 072-073/PUU-II/2004, Mahkamah menyatakan bahwa frasa “dipilih secara demokratis” tidak identik dengan “dipilih secara langsung” serta menegaskan bahwa pemilihan langsung kepala daerah merupakan pilihan kebijakan hukum terbuka (open legal policy), bukan perintah konstitusi. Pandangan ini kembali ditegaskan dalam Putusan MK Nomor 97/PUU-XI/2013, yang menyatakan bahwa Pilkada memang berada dalam rezim pemilu, tetapi bukan pemilu sebagaimana dimaksud Pasal 22E UUD 1945. Tidak satu pun dari putusan tersebut menyimpulkan bahwa Pilkada wajib diselenggarakan secara langsung.
Dengan demikian, secara normatif-konstitusional, pemilihan kepala daerah oleh DPRD dimungkinkan dan sah sepanjang ditetapkan melalui undang-undang. Namun, sebagai praktisi hukum yang lama berkecimpung dalam persoalan kepemiluan dan sengketa pemilu, saya berpandangan bahwa analisis Pilkada tidak boleh berhenti pada pertanyaan “konstitusional atau tidak”. Hukum tata negara modern menuntut evaluasi yang lebih substantif, yakni implikasi demokratis dan kualitas legitimasi kekuasaan.
Kilas Balik
Sebelum diberlakukannya pemilihan langsung pada 2005, mekanisme pemilihan kepala daerah sepenuhnya berada di tangan DPRD. Sejak UU No. 22 Tahun 1948 hingga UU No. 22 Tahun 1999, kepala daerah ditentukan melalui proses politik internal parlemen daerah dengan persetujuan pemerintah pusat. Praktik ini secara historis menuai banyak kritik karena berlangsung tertutup, sarat lobi politik, dan rawan transaksi politik uang. Kepala daerah yang lahir dari sistem tersebut cenderung lebih terikat pada kompromi elite politik dibandingkan akuntabilitas kepada rakyat.
Kondisi inilah yang mendorong lahirnya UU No. 32 Tahun 2004 yang memperkenalkan Pilkada langsung sebagai koreksi atas praktik demokrasi lokal yang dianggap tidak sehat. Pengalaman historis Indonesia menunjukkan bahwa meskipun pemilihan melalui DPRD sah secara hukum, mekanisme tersebut berisiko melahirkan legitimasi yang lemah dan memperkuat oligarki politik di tingkat daerah.
Teori Kedaulatan Rakyat dan Empiris
Dalam perspektif demokrasi konstitusional, kepatuhan terhadap teks Undang-Undang Dasar tidak selalu identik dengan terjaganya kualitas demokrasi. Demokrasi bukan semata persoalan prosedur yang sah, melainkan juga menyangkut partisipasi rakyat yang bermakna serta distribusi kekuasaan yang tidak terlampau elitis. Pemilihan kepala daerah secara langsung selama ini berfungsi sebagai instrumen penting untuk mencegah demokrasi lokal tereduksi menjadi kesepakatan politik di ruang-ruang tertutup.
Prinsip ini berkelindan dengan teori kedaulatan rakyat sebagaimana ditegaskan Pasal 1 ayat (2) UUD 1945 bahwa kedaulatan berada di tangan rakyat. Kedaulatan tidak dapat dipahami secara minimalistik sebagai sesuatu yang sepenuhnya diwakilkan. Ia harus diwujudkan dalam partisipasi nyata, salah satunya melalui hak memilih pemimpin daerah secara langsung. Ketika hak tersebut ditarik kembali, kedaulatan rakyat berisiko berubah dari realitas politik menjadi simbol normatif belaka.
Pengalaman empiris sebelum era Pilkada langsung juga memperlihatkan bahwa pemilihan oleh DPRD justru melahirkan praktik transaksi politik yang masif dan tertutup. Politik uang tidak hilang, melainkan berpindah dari ruang publik ke ruang elite parlemen daerah. Kepala daerah pun cenderung lebih loyal kepada kompromi politik internal DPRD daripada kepada rakyat sebagai pemegang kedaulatan.
Dari sudut pandang legitimasi kekuasaan, seorang pemimpin tidak cukup hanya sah secara hukum, tetapi juga harus diterima secara sosial dan moral. Kepala daerah yang dipilih langsung oleh rakyat memiliki modal legitimasi yang lebih kuat dibandingkan mereka yang lahir dari mekanisme perwakilan terbatas. Legitimasi tersebut tidak hanya bersumber dari norma hukum, tetapi juga dari kepercayaan publik. Dalam praktik pemerintahan, legitimasi yang lemah kerap berujung pada resistensi kebijakan, konflik politik lokal, serta rendahnya kepatuhan sosial.
Lebih jauh, pengembalian Pilkada ke DPRD berpotensi memicu kemunduran demokrasi (democratic backsliding). Hak pilih langsung yang dinikmati rakyat sejak reformasi bukan sekadar prosedur elektoral, melainkan manifestasi konkret kedaulatan rakyat. Menghapusnya melalui undang-undang biasa akan menciptakan preseden ketatanegaraan yang problematik: bahwa hak partisipasi politik langsung dapat dikurangi atas nama efisiensi dan stabilitas.
Penutup
Sebagai mantan penyelenggara pemilu dan praktisi hukum, saya meyakini bahwa demokrasi tidak cukup diukur dari kepatuhan formal terhadap konstitusi. Demokrasi harus dinilai dari kualitas partisipasi, legitimasi kekuasaan, dan tingkat kepercayaan publik. Kebijakan yang sah secara hukum, tetapi melemahkan partisipasi rakyat, pada akhirnya akan menggerus fondasi demokrasi itu sendiri.
Dengan demikian, Pilkada tidak langsung memang konstitusional sebagaimana ditegaskan Mahkamah Konstitusi dalam berbagai putusannya. Namun, secara demokratis, kebijakan tersebut mengandung risiko serius bagi legitimasi pemerintahan daerah dan konsolidasi demokrasi lokal. Jika pembenahan ingin dilakukan, negara seharusnya memperkuat integritas penyelenggaraan Pilkada, penegakan hukum terhadap politik uang, serta kualitas kaderisasi kepemimpinan daerah, bukan justru menarik kembali hak pilih langsung dari tangan rakyat. Demokrasi yang sehat bukanlah demokrasi yang semata-mata efisien, melainkan demokrasi yang memberi ruang nyata bagi rakyat untuk menentukan pemimpin daerahnya sendiri.
*) Penulis adalah Advokat dan Konsultan Hukum pada Kantor Hukum Ruhermansyah & Partners, mantan Ketua Bawaslu Provinsi Kalimantan Barat periode 2013–2018 dan 2018–2023.
